行政院所提「強化防禦韌性及不對稱戰力計劃採購特別條例」（以下稱軍購條例）草案，立院已決定3月6日付委，與兩在野黨團提案併案審查，預計月底完成三讀，因金額龐大，執政黨以具安定性的法律案來包藏鉅額預算而避免國會須頻繁的預算審查，有企圖規避國會定期評估及監督之嫌，為國家安全與社會福祉的調和，及使行政權的行使公正化起見，在野黨團應據理修正。

預算與法律的差異，前者只是對政府支出上限的授權，每年均須受國會審議，而後者為權利義務規範，以永續為原則，如為義務就具強制性。使用特別條例模式緣起於國民黨執政時興建核四失敗的案例，查民國71年間，執政黨為核四政策合法化而僅提預算案，詎料預算審查時屢遭在野的議事杯葛，阿扁執政後不久，以不執行核四預算停建。雖經大法官釋字520號要求補行程序後再短期復建，終因林義雄絕食抗議而胎死腹中。民進黨完全執政後，殷鑑不遠，斷然以特別條例取代預算案，諸如新冠肺炎防治及紓困、疫後及全民共享經濟成果、超收稅後發放現金、前瞻基礎建設、強化經社國安韌性等，不勝枚舉。

特別條例屬附有一定有效期限的限時法，期限一到，非經國會再授權，則變成無效，在英美法又稱為日落立法。其目的在敦促國會對行政機關所負責執行的政策加以監督考核，並與預算審查一樣對其執行做定期性的評估，用以決定行政機關是否按照該條例的意旨執行。換言之，特別條例的立法機能，是冀望保證以有意義的政策評估，作為決定該政策持續或終止的基礎。

行政院所提軍購條例，其期限逾7年之久，支出預算高達1.25兆元，且涉及錯綜複雜的兩岸關係。眾所週知，美國為均衡美中台三角關係，仍依國會制定的台灣關係法，及和中共簽署的八一七聯合公報等作為處理對台軍售相關議題的法源依據，其中又因受到三方對法條與公報內容各自解讀的差異，對台軍售經常成為爭議焦點。因此，美國對其與中共互動關係的考量，隨時都有暫緩新軍售案的可能。因此，評估美國對台軍售的項目，不能操之過急，以免因中美角力，造成阻力過大而進退失據，甚至功虧一簣。因此，軍購條例應明文規定依漸進適用的原則為之。

再者，因軍購條例是以法律案包藏特別預算的立法，兼具有監督財政與國會參與決策權的性質，應明定定期進行評估原則，程序上，先由行政院根據事實與數據做成評估報告，並即送立法院。亦即，兩院均能斟酌相關周遭環境，於人民負荷或接受程度、政府執行所需的人力、預算所可能到達的範圍內評估其實效，實現立法目的。此外，應建立一套具法實效性的評估基準，亦即，軍購的品項為我國防所必要及美國已核准者為限。最後，為既得權利與地位的保護，對施行前已存在軍購的處置增訂過渡條款，俾使新舊法律秩序的變革，不致對社會造成過大的衝激。

軍購條例是以法律案包藏特別預算的立法，在國家安全與穩定著重美中台關係的今天，立法技術應特別注意漸進適用、定期評估、並以「一定可以買得到」及「買得到的都為有用者」，為基準，使該條例與國民的意志相結合。

（作者為立法院前法制局長、退休教授）

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